بودجه سال آينده، اقتصاد ايران را به كجا مي‌برد؟
سمينار تطبيق لايحه بودجه سال 1387 كل كشور با سند چشم‌انداز و سياست‌هاي كلان برنامه چهارم توسعه عصر روز دوشنبه در مركز تحقيقات استراتژيك مجمع تشخيص مصلحت نظام برگزار شد.
در اين سمينار كه با حضور صاحبنظران و كارشناسان مسائل اقتصادي تشكيل شد، موضوعاتي از جمله الگوي بهينه مصرف درآمدهاي نفت
ي، بررسي درآمدهاي لايحه بودجه سال 1387، اقتصاد ايران در سال 1387، كوچك‌سازي دولت، يارانه‌ها در لايحه بودجه 1387 و نقش آن در اقتصاد ايران، بررسي لايحه بودجه سال 1387 و پيامدهاي آن و نيز اعتبارات پژوهشي در بودجه عمومي سال 1387 مورد بحث و بررسي قرار گرفت.
ميزبان اصلي اين سمينار محمدباقر نوبخت، رييس كميته اقتصادي مجمع تشخيص مصلحت نظام بود اما اجراي جلسه و مديريت آن را حميدرضا برادران شركاء رييس اسبق سازمان مديريت و برنامه‌ريزي برعهده داشت.
نوبخت در ابتداي جلسه، بودجه 87 را از دو منظر شكلي و ماهوي متفاوت از بودجه سنوات گذشته معرفي كرد و گفت كه بودجه 87 از تعادل لازم برخوردار نيست. وي سپس بررسي لايحه بودجه را به صاحبنظران و سخنرانان سپرد. سپس برادران شركاء، مديريت جلسه را برعهده گرفت و با اعلام اينكه گردهمايي مذكور سومين همايش در جهت بررسي بودجه‌هاي سنواتي طي سالهاي گذشته است، گفت: در سالهاي قبل شركت‌كنندگان در اين سمينار توصيه‌هايي را به دولت ارائه كردند كه متاسفانه دولت استفاده نكرد و امروز شاهد مشكلاتي در مسائل اقتصادي هستيم.
بودجه 87 بيش از 103هزار ميليارد ريال كسري دارد
دكتر مسعودنيلي، استاد دانشگاه صنعتي شريف كه يكي از سخنرانان اين سمينار بود، درخصوص بررسي لايحه بودجه 1387 و پيامدهاي آن به ايراد سخن پرداخت.
وي پيرامون تحولات نظام بودجه‌ريزي و سند بودجه، ضعف اطلاعاتي بودجه را از جمله مهم‌ترين مشكلات آن برشمرد و افزود: سند بودجه اطلاعات كمي را در اختيار مخاطبان به لحاظ بعد اطلاع‌رساني قرار مي‌دهد از اين رو نمي‌توان نتايج حاصله از آن در ازاي تامين منابع و انجام مخارج را به راحتي دريافت.
نيلي، تعدد دستگاه‌هاي اجرايي را از ديگر مشكلات نظام موجود عنوان كرد و گفت: در سيستم اداري نظامي تعريف شده كه هيچ‌گونه هماهنگي با نظام مالي و تخصيص منابع ندارد. به گونه‌اي كه بايد در نظام اداري نقش و مقام اداري در تحقق اهداف زيرمجموعه خود تعريف شده باشد و علاوه بر آن نحوه بهره‌گيري مقامات اداري از ابزارهاي مالي نيز مشخص باشد.
وي تعدد رديف‌هاي متفرقه و حجم زياد تبصره‌هاي بودجه را موجب شفاف نبودن مخارج دولت و نيز نبود انضباط مالي عنوان كرد كه نشان‌دهنده حجم دخالت دولت در اقتصاد است كه به موازات كاهش حجم مداخلات دولت در اقتصاد و رفع تناقض از قوانين پايه و اصلي كشور، از حجم تبصره‌هاي بودجه نيز كاسته خواهد شد.
عضو هيات علمي دانشگاه صنعتي شريف، ابهام در چگونگي بررسي و تصويب بودجه شركت‌هاي دولتي توسط مجلس را از جمله مشكلات نظام بودجه‌نويسي دانست و گفت: هر چند براساس قوانين برنامه و بودجه و محاسبات عمومي، دولت موظف به ارائه بودجه كل كشور به مجلس است، اما طي ساليان متمادي گذشته، بررسي و تصويب بودجه شركت‌هاي دولتي، شكل عملي مشخصي به خود نگرفته است.
نيلي، ضمن برشمردن عوامل اصلي تاثيرگذار بر حجم و پيچيدگي بودجه، عنوان كرد: يكي از عواملي كه پيچيدگي و حجم بودجه را زياد مي‌كند، ساختار دولت است كه به لحاظ نقش و جايگاه دولت، نظام اداري و نظام جغرافيايي اداري نقش موثري در اين زمينه ايفا مي‌كند.
عامل بعدي زيرساخت‌ها هستند كه قوانين پايه، نظام حسابداري و نظام اطلاعاتي از جمله آنها محسوب مي‌شوند. چنانچه زيرساخت‌ها درست شوند، بسياري از مشكلات پيچيدگي بودجه حل خواهد شد. وي نقش و جايگاه دستگاه مركزي بودجه‌ريزي و ارتباطات بين دستگاه‌ها را نيز در اين فرآيند دخيل دانست.
به گفته وي ارتباطي تنگاتنگ بين ساختار دولت و حجم پيچيدگي بودجه وجود دارد، در واقع هر چه دخالت‌هاي دولت در اقتصاد و نيز تصدي‌گري‌ها و پيچيدگي نظام اداري بيشتر باشد، به طور اجتناب‌ناپذيري حجم بودجه و پيچيدگي آن بيشتر خواهد شد.
وي درباره شكل مطلوب اين مقوله تصريح كرد: دولت در شكل مطلوب بايد به سمت گسترش سازوكار بازار حركت كرده و در اين چارچوب قوانين پايه اصلاح شود و در ضمن حركت به سوي بودجه‌ريزي عملياتي، اصلاح فرآيند بودجه‌ريزي صورت گرفته و درنهايت بودجه‌اي كم‌حجم و شفاف ارائه شود.
وي افزود: آنچه در عمل در بودجه 87 اتفاق افتاده است از يك سو افزوده شدن بر حجم دولت و از سويي كاستن از حجم بودجه و حذف تبصره‌ها است.
وي پيامدهاي اين وضعيت را آشفتگي مالي و اجرايي و كاهش قدرت اعمال نظارت بر اجراي بودجه ياد كرد.
نيلي تحولات صورت گرفته در لايحه بودجه سال 87 را در ارائه ماده واحده با ادبياتي جديد و همچنين پيامدهاي حقوقي متفاوت دانست و گفت: ارائه طبقه‌بندي جديد از دستگاه‌هاي اجرايي تحت عناوين «واحدهاي ذي‌ربط»، «دستگاه‌هاي اصلي» و «زيرمجموعه» در لايحه بودجه و نيز معرفي اجمالي نظامي جديد از تخصيص منابع از جمله تحولات لايحه بودجه 87 است.
وي اضافه كرد: حذف قسمت‌هاي سوم و چهارم و پيوست‌هاي بودجه از قانون و معرفي بخشي به نام اسناد پشتيبان، حذف تبصره‌هاي بودجه، كاهش سهم اعتبارات استاني، تقليل بسيار شديد نقش بودجه شركت‌هاي دولتي در قانون بودجه و ملغي‌الاثر كردن تبصره 38 قانون بودجه سال 1358 از ديگر تحولات صورت گرفته در لايحه بودجه 87 است.
استاد دانشگاه صنعتي شريف در ادامه از ادبيات جديد ماده واحده صحبت كرد كه براي اولين بار نحوه ارائه آن به مجلس تغيير كرده و به عنوان مثال «عناوين جداول» در ماده واحده ذكر مي‌شود.
وي اين موضوع را داراي اشكالات حقوقي دانست و ابهامات بسياري بر آن دانست.
نيلي در بخش ديگري از سخنان خود به تحليل ارقام بودجه پرداخت و افزود: طي سالهاي 82 تا 85 رشد درآمدهاي مالياتي بدون ماليات نفت 5/25درصد، ساير درآمدها 1/47درصد، رشد اعتبارات هزينه‌اي 8/27درصد، رشد تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي 8/26درصد و رشد عوايد نفت در بودجه 6/24درصد بوده است.
وي گفت: بيشترين رشد درآمدهاي مالياتي بين سالهاي 82 تا 85 متعلق به سال 85 با رشدي معادل 5/25درصد است، ضمن آن كه بيشترين رشد در بخش ساير درآمدها و هزينه‌هاي جاري متعلق به سال 84 بوده است.
نيلي با بيان اينكه پيش‌بيني مي‌شود 1/90درصد درآمدهاي بودجه 86 تحقق مي‌يابد، افزود: با اين حال با 10هزار ميليارد ريال تحقق نيافتن درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدها در سال‌جاري، مواجه خواهيم بود.
وي با اشاره به اينكه در تحقق 30هزار ميليارد ريالي در بخش خصوصي‌سازي و واگذاري شركت‌هاي دولتي با توجه به عملكرد چند ماه گذشته و با فرض پيشروي با همين روند، با مشكل مواجه خواهيم بود، گفت: در اين زمينه نيز حدود 4هزار و 750ميليارد ريال ممكن است تحقق يابد. اين بدان معنا است كه 25هزار و 248ميليارد ريال با مقدار مصوب اختلاف داشته و تحقق نيافته خواهيم داشت.
به گفته اين اقتصاددان با توجه به تحقق نيافتن در مورد اوراق مشاركت كه 1500ميليارد ريال است، مجموعا حدود 37هزار ميليارد ريال تحقق نيافتن درآمد خواهيم داشت.
وي افزود: از سوي ديگر بودجه امسال در خصوص هزينه‌هاي جاري بسيار انقباضي است كه برخلاف سالهاي 84 و 85 كه در مجموع حدود 100درصد رشد بودجه داشته‌ايم، بودجه جاري امسال 4درصد رشد منفي داشته است. اين در حالي است كه عملا طي 8ماهه گذشته، بودجه جاري حدود 8درصد در حال رشد است كه بسيار سخت است كه بتوانيم تصور كنيم دولت تا پايان سال بتواند با توجه به الزامات اجتناب‌ناپذير در هزينه كردن، رشدي حدود 2 تا 3درصد در بودجه جاري داشته باشد.
نيلي تصريح كرد: در نتيجه اگر همان 9/7درصد هزينه‌هاي جاري را كه طي ماه‌هاي اخير اتفاق افتاده است مورد ملاك قرار دهيم، آنگاه هزينه‌هاي جاري دولت حدود 10هزار ميليارد ريال بيش از آن چيزي است كه در اصلاح بودجه به مجلس ارائه كرده است. در واقع 448هزار ميليارد ريال بوده كه اگر هزينه‌هاي عمراني هم در حد همان سال گذشته باشد و رشدي نداشته باشد، حدود 39هزار ميليارد ريال از 49هزار ميليارد ريال را از طريق كاهش هزينه‌هاي عمراني جبران مي‌كند.
وي افزود: بنابراين در مجموع امسال حدود 47هزار و 814هزار ميليارد ريال كسري بودجه است كه در حال حاضر دولت 36هزار ميليارد ريال آن را به مجلس اصلاحيه داده و تفاوت آنها حدود 10 تا 11هزار ميليارد ريال خواهد بود كه به گفته نيلي، قاعدتا دولت تا پايان سال يا هزينه‌هاي عمراني را كم خواهد كرد يا براي آن درخواست مجوز از مجلس مي‌كند.
عضو هيات علمي دانشگاه شريف اضافه كرد: بر اين مبنا، در سال 1387 دو سناريو مي‌توان براي بودجه سال 87 ترسيم كرد، يك سناريو خوشبينانه و يك سناريو نسبتا بدبينانه است.
وي افزود: رشد درآمدهاي مالياتي در بودجه 87 داراي رشد كمي در مقايسه با سالهاي قبل است و شايد به دليل پيش‌بيني محدوديت در زمينه واردات باشد. ماليات عملكرد نفت و سود سهام شركت نفت همان چيزي كه دولت گفته است به نظر مي‌رسد امكان تحقق وجود داشته باشد.
نيلي خاطرنشان كرد: اما در مورد رشد ساير درآمدها براساس ركود متوسط‌هاي سالهاي قبل، به نظر مي‌رسد كه 90درصد آنچه دولت پيش‌بيني كرده منطقي‌تر باشد. در خصوص بقيه موارد آنچه دولت گفته مبنا قرار مي‌گيرد.
وي افزود: درباره واگذاري شركت‌هاي دولتي دو حالت در نظر گرفته شده يكي بيشترين رقم واگذاري كه از سال 81 تا 85 بود، در سناريوي خوشبينانه واگذاري سال 81 است كه 8هزار و 364ميليارد ريال درآمد حاصل از واگذاري است و اگر حالت بدبينانه آن را در نظر بگيريم 800ميليارد ريال است كه بر اين مبنا اگر درآمدهاي دولت را جمع كنيم در يك حالت مي‌شود 692هزار ميليارد ريال و در يك حالت 685هزار ميليارد ريال.
وي در پايان ميزان كسري بودجه پيش‌بيني نشده در لايحه 87 را در حالت خوشبينانه 61هزار و 330ميليارد ريال عنوان كرد كه اين مبلغ در حالت بدبينانه به 103هزار و 597ميليارد ريال افزايش مي‌يابد.
درآمد سالانه نفتي به 189ميليارد دلار مي‌رسد
دكتر بهروز هادي زنوز نيز در سخنراني خود با اشاره به ذخاير غني انرژي ايران تصريح كرد كه ذخاير غني نفت ايران در سال 2006 بيش از 138ميليارد بشكه نفت بوده كه تاكنون 4/59ميليارد بشكه نفت برداشت شده است.
وي با ذكر اين نكته كه سهم نفت در GPD سال 85 حدود 5/26درصد بوده است به نقش مثبت نفت به رشد اقتصادي اشاره كرد و افزود: نفت مي‌تواند از طريق پر كردن شكاف پس‌انداز و سرمايه‌گذاري و نيز شكاف ارزي كشور بر رشد اقتصادي تاثير مثبت گذارد كه تحقق آن منوط به ايجاد نهادهاي برنامه‌ريزي و نيز فضاي كسب و كار پيش‌برنده توسعه اقتصادي است.
استاد اقتصاد دانشگاه علامه‌طباطبايي از جمله تاثيرات منفي نفت بر رشد اقتصادي را به وجود آمدن دولت رانتير، رانت‌جويي عاملان اقتصادي، ايجاد بيماري هلندي كه موجب صنعت‌زدايي قوي مي‌شود و همچنين تاثير نوسانات قيمت نفت بر بي‌ثباتي اقتصادي عنوان كرد.
هادي زنوز، با اشاره به كاركردهاي حساب ذخيره ارزي كه در تبصره 60قانون برنامه سوم پيش‌بيني شد، خاطرنشان كرد: دولت مكلف است تا پايان برنامه چهارم، اعتبارات هزينه‌اي خود را به طور كامل از طريق درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي غيرنفتي تامين كند ضمن آنكه تامين كسري بودجه از طريق استقراض از بانك مركزي و سيستم بانكي ممنوع شد.
وي با بيان اينكه دولت قبلي در طول برنامه سوم 1/29ميليارد دلار به اين حساب واريز كرد، گفت: اساسا دولت فعلي اعتقادي به حساب ذخيره ارزي نداشته كما اينكه هيچ گزارش شفافي درباره عملكرد اين حساب تاكنون منتشر نشده است.
به گفته هادي زنوز، طي دو سال و نيم اخير دولت 7/152ميليارد دلار از صدور نفت و گاز درآمد داشته كه تا پايان سال‌جاري حداقل به 1/189ميليارد افزايش خواهد يافت كه از اين مبلغ 9/116ميليارد يا 8/61درصد به بودجه دولت وارد شده است.
اين صاحبنظر اقتصادي به نقش دلارهاي نفتي در بودجه‌هاي سنواتي اشاره كرد و افزود: سهم درآمدهاي نفتي در بودجه بدون شفاف‌سازي انرژي 67درصد در سال 84، 62درصد و در سال 85، 64درصد و در 8ماه اول سال 86 معادل 9/57درصد در لايحه بودجه سال 87 بوده است اما آنچه اقتصاد‌دان‌ها به آن استناد مي‌كنند اين ارقام رسمي نيست، وقتي يارانه‌هاي پنهان نفت را آشكار مي‌كنيم مشخص مي‌شود كه بودجه يعني نفت. چرا كه در سال 83 درآمدهاي نفت و گاز 82درصد بودجه را تشكيل داده‌اند و اين ارقام در سال 84 و 85 به ترتيب 79 و 6/77درصد بوده است و اين بدان معنا است كه ما در بودجه‌هاي سنواتي يك ثروت بين نسلي را صرف يارانه‌ها مي‌كنيم.
هادي زنوز با بيان اينكه ثروت نفت و گاز كشور به همه نسل‌ها تعلق دارد، بر ثابت باقي ماندن ارزش سرانه آن براي همه نسل‌ها در جريان مصرف تاكيد كرد و افزود: براي تحقق اين هدف لازم است بخشي از درآمد نفت پس‌انداز و در دارايي‌هاي مالي با بازده مطمئن، سرمايه‌گذاري شود. وي افزود: مصرف سرانه ثابت در طي زمان از سود سرمايه‌گذاران تامين خواهد شد و بدين ترتيب مجموع ثروت سرانه جامعه حتي زماني كه نفت و گاز پايان مي‌يابد، باقي خواهد ماند.
وي خاطرنشان كرد: با در نظر گرفتن هيات امناي صندوق درآمد نفت و گاز مفروضاتي كه در ابتدا براي آن تدوين شده است، مانده اين صندوق بايد در پايان سال 86 معادل 3/15ميليارد دلار و در پايان سال 1390 معادل 8/86ميليارد دلار باشد.
عضو هيات‌علمي دانشكده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبايي، تامين عدالت بين نسلي، ايجاد ثبات در درآمدهاي بودجه و كاهش اتكا و آسيب‌‌پذيري بودجه و اقتصاد ملي به نفت را از جمله اهداف صندوق عنوان كرد و گفت: منابع مالي صندوق در ابتداي تشكيل، مانده درآمد نفت نسبت به رقم تخصيص به بودجه سنواتي است و به تدريج ظرف مدت 5سال كل درآمد نفت مستقيما به حساب صندوق واريز خواهد شد.
وي با بيان اينكه مسووليت‌پذيري، شفافيت و اطلاع‌رساني از ويژگي‌هاي صندوق خواهد بود، اظهار كرد: تا سقف 20درصد وجوه انباشتي در پايان هر سال به صورت تسهيلات ارزي ميان‌مدت و بلندمدت به بخش‌هاي غيردولتي پرداخت خواهد شد.
فروش دارايي‌هاي دولت جزو درآمدهاي دولت نيست
ديگر سخنران اين مراسم دكتر جمشيد پژويان، استاد دانشگاه علامه طباطبايي بود. وي كه در اين سمينار پيرامون «سمت درآمدهاي لايحه بودجه 1387» سخن مي‌گفت، با بيان اينكه همچنان مانند سالهاي گذشته، سهم درآمدهاي مالياتي از كل درآمدهاي دولت ناچيز است، اظهار كرد: اين در حالي است كه سهم درآمدهاي نفتي در بودجه در حال افزايش بوده و اين روندي است كه طي دو برنامه گذشته آن را تجربه كرده‌ايم.
وي اضافه كرد: روش اجراي حسابداري بودجه كه بايد موجب شفافيت نمايشي درآمدها و هزينه‌هاي جاري و حساب‌هاي سرمايه‌اي و مالي باشد، براي پنهان نمودن كسري بودجه فاحش مورد استفاده قرار مي‌گيرد.
وي در اين خصوص جمع درآمدها، واگذاري دارايي‌هاي عالي و واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي را 620هزار ميليارد ريال عنوان كرد و افزود: 34درصد از اين ميزان را درآمدهاي مالياتي تشكيل مي‌دهند كه تحقق كامل آن مورد ترديد است.
پژويان در ادامه تصريح كرد: در صورتي كه هزينه‌هاي انتقالي دولت را كه شامل يارانه‌ها، كمك‌هاي بلاعوض و نيز رفاه اجتماعي است، از درآمدهاي مالياتي كسر كنيم، يك‌هزار و 915ميليارد ريال براي هزينه‌هاي جاري دولت باقي مي‌ماند.
به گفته وي، جمع هزينه‌هاي انتقالي دولت از كل درآمدهاي واقعي و غيرواقعي دولت حدود 35درصد است و اگر اين رقم نسبي بود كه در مقايسه با درآمدهاي واقعي دولت مي‌توانست متناسب باشد اما اين در حالي است كه رقم 35درصد شامل استفاده مستقيم و غيرمستقيم از درآمدهاي نفتي و همچنين فروش دارايي‌هاي دولت است.
پژويان تصريح كرد: فروش دارايي‌هاي دولت و برداشت از حساب ذخيره ارزي و حتي درآمدهاي نفتي را نمي‌توان جزو درآمدهاي دولت تلقي كرد.
وي تداخل بين حساب تملك دارايي‌ها يا فروش دارايي‌ها را يك اشتباه فاحش دانست و افزود: چگونه مي‌توان فروش نفت و فرآورده‌هاي نفتي را كه منبع تمام شدني است و نيز واگذاري شركت‌هاي دولتي كه فروش دارايي‌هاي دولت است را جزو حساب‌هاي مالي بودجه منظور كرد.
عضو هيات‌علمي دانشكده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبايي اضافه كرد: در صورتي كه دولت‌ها بخواهند حسابداري شفاف در بودجه خود داشته باشند، ابتدا بايد نسبت به واقعي كردن حساب‌هاي مالي دولت اقدام كنند.
پژويان با بيان اينكه درآمدهاي بودجه 87 مشابه سالهاي اخير شامل درآمدها، واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي و مالي مي‌شود، با اشاره به ماهيت حساب ذخيره ارزي گفت: باتوجه به شرايط و موقعيت كشورمان به لحاظ منابع طبيعي و نيز نيروي انساني، چرا بايد بخشي از درآمدهاي نفتي را به حساب ذخيره ارزي واريز كرد.
وي در توضيح اين مطلب با بيان اينكه اين درآمدها مي‌تواند وارد چرخه اقتصادي شده و از اين طريق به نسل‌هاي بعدي منتقل شود، تصريح كرد: اصلاح ساختار اقتصادي و ارتقاي بهره‌وري كه البته راهكارهاي شفافي هم دارند مي‌توانند اقتصاد كشور را به اين سمت رهنمون كرد. )
