چالشهاي واگذاري شركتهاي دولتي
سازمان خصوصيسازي كشور در گزارش مفصلي ضمن ارزيابي رويكردهاي اقتصادي تصميمسازان در سه دهه گذشته، دهه سوم را دهه آزادسازي و دهه اعتماد به مردم در اداره امور كشور دانسته و چالشهاي فراروي خصوصيسازي در كشور را همراه با راهكارهاي پيشبرنده از نگاه خود تشريح كرد.
سازمان خصوصي گزارش عملكرد اين سازمان را در سال 85 را با عنوان «عملكرد سازمان خصوصيسازي با رويكرد واگذاري سهام دولتي و متعلق به دولت در سال 85» منتشر كرد.
اين گزارش كه در چهار بخش مفصل تنظيم شده، به بررسي اقدامات و عملكردهاي اين سازمان در حيطه خصوصيسازي ميپردازد. بخش چهارم اين گزارش براي «چالشها و مشكلات فراروي خصوصيسازي و ارائه راهكارهاي پيشبرنده» را در عنوان خود دارد.
دهههاي سهگانه
در اين گزارش آمده است: در سه دهه اخير، اقتصاد ايران با فراز و نشيبهاي بسياري روبهرو بوده و وجود شرايط استثنايي و متغير سبب شده كه گاهي اوقات سياستهايي اتخاذ كند كه 180درجه با سياستهاي پيشين مغايرت داشته باشد.
دهههاي سهگانه از نگاه اين گزارش به زمان جنگ، بعد از جنگ و در نهايت دهه سوم كه از آن با عنوان «دهه آزادسازي و دهه اعتماد به مردم در اداره امور كشور» ياد شده، تقسيمبندي شده است.
در ادامه با اشاره به كم كردن نقشهاي بنگاهداري و حاكميتي دولت در برنامههاي پنج ساله سوم و چهارم توسعه آمده است: «كسريهاي گسترده بودجه كه بيش از 50درصد آن به حضور شركتهاي دولتي در بودجه كشور مربوط بود، به كارگيري نيروي مازاد، استهلاك روزافزون صنايع و نوآوري نكردن در نوسازي و بهسازي آنها، وجود محدوديتهاي گسترده بر مبناي اصل 44 قانون اساسي براي ورود به بخشخصوصي در بسياري از حوزههاي اقتصادي، شكست بازار (Market failure) و ... دولت را بر آن داشته كه در برنامههاي پنج ساله توسعه سوم و چهارم با كمرنگ كردن نقش دولت، سهم بيشتري را به حضور بخشخصوصي و تعاوني در اقتصاد بدهد. عكس اين قوانين نيز ابلاغيه حكيمانه كلي اصل 44 قانون اساسي بود كه با در نظر گرفتن كليد چالشهاي يادشده، ادامه حضور دولت در تصديگري و بنگاهداري فعاليتهاي اقتصادي را ممنوع كرد.»
چالشهاي فرارو
«چالشهاي فراروي خصوصيسازي در كشور» در اين گزارش در 14 محور كلي بيان شده است. «وجود نارسايي در بازار تقاضا و نبود كشش بازار سرمايه در جذب سهام جديد مورد واگذاري دولت» به عنوان اولين چالش آورده شده است.
ضعف تقاضا
نبود يك بخشخصوصي توانمند جهت شركت در فعاليتهاي اقتصادي همواره دليل ضعف بازار تقاضا در فرآيند خصوصيسازي بوده است. اين گزارش در توضيح بيشتر مشكل بعدي خصوصيسازي اين گونه آورده است: بهرغم وجود نقدينگيهاي فراوان در جامعه، امكان جلب و جذب اين نقدينگيها در يك فضاي اقتصادي سالم همچون سرمايهگذار در فعاليتهاي توليدي و خدماتي مولد فراهم نشده است و همواره فعاليت در بازارهاي غيرمولد و واسطهگري جايگزين سرمايهگذاريهاي مولد شده است كه تنها در سايه اصلاح بسياري از قوانين و مقررات و حتي انجام اقدامات فرهنگي، امكانپذير است.
چالش سوم
«پتانسيل غيرفعال، پايين و نبود انگيزه كافي براي مشاركت بخشخصوصي در امر خصوصيسازي» چالش سوم برشمرده شده است.
دلايل اصلي اين امر نيز ناشي از مشكلات و ريسك بنگاهداري در كشور و نيز وجود فرصتهاي سرمايهگذاري زودبازده، تمايل به سرمايهگذاري در سرمايههاي غيرمولد (مثل طلا و زمين)، حضور در بازارهاي دلالي زودبازده (مثل معاملات موبايل) و مسائلي از اين دست بوده است. وابستگي اقتصادي به نفت و نبود اعتماد كافي به توسعه بخشخصوصي طي ساليان طولاني و سهم ناچيز بخشخصوصي در اقتصاد كشور كه در نهايت خطر تحقق نيافتن و فضاي رقابتپذيري در اقتصاد را در پي دارد، به عنوان چالش بعدي خصوصي مطرح شده است.
مانع پنجم
در ادامه اين گزارش «نبود ثبات از منظر برخي از سرمايهگذاران در برخي زمينههاي مقرراتي، بازرگاني كه بر آن بايد شرايط خاص سياسي را نيز اضافه كرد» مانع پنجم خصوصيسازي شناخته شده است.
بنابراين گزارش، عواملي چون محدوديت دامنه خصوصيسازي، تاكنون و در مرحله قبل از تبديل به قانون شدن سياستهاي ابلاغي اصل 44، مقاومت بعضي دستاندركاران در دستگاههاي اجرايي داراي شركتهاي قابل واگذاري، پيچيدگي و زمانبر بودن امر تعيين قيمت پايه سهام شركتها (به خصوص در مواردي كه شركت در خارج از بورس قرار داشته باشد)، تصويب نشدن صورتهاي مالي سنوات آخر فعاليت شركت در مجمع عمومي سهامداران كه قيمتگذاري را با چالش مواجه ميكند، نبود مشتري براي مزايدههاي سازمان براي واگذاري سهام بلوكي نيز به عنوان چالشهاي بعدي خصوصيسازي برشمرده شدهاند.
پافشاري مادرهاي تخصصي
اما پافشاري شركتهاي مادر تخصصي براي گرفتن مطالبات از شركتهاي زيرمجموعه مشمول واگذاري در حين فروش سهبعدي براي تحقق خصوصيسازي ذكر شده است: پافشاري شركتهاي مادر تخصصي براي اينكه مطالبات خود از شركتهاي زيرمجموعه مورد واگذاري را نيز حين فروش مصون كنند كه اين امر، چنانچه دريافت مطالبات طي آگهيهاي سازمان خصوصيسازي به عنوان شرط براي خريدار قيد شود، تحميل هزينه اضافي به خريداران تلقي شده و ميل به خريد را كاهش ميدهد. همچنين در صورتي كه مطالبات مذكور به افزايش سرمايه شركت تبديل شود، حجم ريالي فروش را افزايش داده و شركت مورد واگذاري را تبديل به يك معامله غيراقتصادي ميكند كه در اين حالت نيز رغبتي براي خريد سهام وجود ندارد.
از سوي ديگر، نبود «نهادهاي مالي تامين سرمايه» (بانكهاي سرمايهگذاري) در برنامه خصوصيسازي بسيار مهم تلقي شده است. به گونهاي كه تمام فرآيند قيمتگذاري، بازاريابي و بازارسازي، عرضه سهام و عمليات فروش به طور مستقيم از طرف سازمان خصوصيسازي انجام ميشود. در ادامه گزارش در تاكيد بيشتر بر اين نكته آمده است كه «اين امر نه تنها در هيچكجاي جهان مسبوق به سابقه نيست، بلكه به طور قطع سازمان خصوصيسازي را با كندي عمليات مواجه ميكند و با طولاني شدن صف شركتهاي مشمول واگذاري هيچگونه اعتمادي به فروش حتمي شركتهاي مصوب باقي نخواهد ماند.»
در مورد بعدي نكته جالبي وجود دارد. سازمان خصوصيسازي ضمن اشاره مستقيم به ضعف اين سازمان به عنوان مجري و متولي خصوصيسازي كشور آورده است: «ضعف نهاد مجري خصوصيسازي شامل سطح سازماني، كمبود نيروي انساني ماهر، جذابيت نداشتن پرداختها جهت جذب نيروهاي متخصص فرضي و در نهايت نبود تملك در مورد سهام مورد واگذاري در مراحل پس از تصويب تا واگذاري شركتها» چالش بعدي خصوصيسازي است.
مورد آخر نيز به تعدد شركتهاي دولتي مشمول واگذاري اشاره دارد به گونهاي كه به استناد اين گزارش از سال 80 تاكنون مصوبات قانوني جهت سهام قابل واگذاري دولت براي تعداد بالغ بر 450 شركت اخذ شده، كه هنوز امكان واگذاري تمام آنها فراهم نشده است.
چالشها فراروي طرح توزيع سهام عدالت
در بخش ديگر اين گزارش چالشهاي فراروي طرح توزيع سهام عدالت در شش مورد كلي به طور خلاصه آورده شده است.
پتانسيل خطر خريد و فروش سهام واگذار شده در بازارهاي واسطهگري، انتظار شكست طرح از ديد برخي افراد با استناد به شكست تجربههاي مشابه در ساير كشورها، ضعف اطلاعرساني و فرهنگسازي جامع در بين مشمولاني كه سهام دريافت كردهاند، ضعف بنيه مالي تعاونيهاي عدالت به دلايل مختلف، تصور شركتهاي سرمايهگذاري بورسي از كارگزاري سهام عدالت به عنوان عامل بازدارنده افزايش سرمايه نقدي شركتهاي واگذار شده و دست آخر زمانبر بودن و حجم عظيم تعداد مشمولان جهت شناسايي در مراحل مختلف اجرايي، ازجمله موانع و دغدغههاي اصلي تحقق طرح سهام عدالت برشمرده شده است.
چالشهاي فراروي سياستهاي كلي اصل 44 قانوناساسي
سياستهاي ابلاغي اصل 44 قانون اساسي كه از آن به انقلاب اقتصادي پس از انقلاب اسلامي در جمهوري اسلامي ايران تعبير ميشود. در اين گزارش اشاره شده كه براي اجرايي شدن ابلاغيه ياد شده ضروري است كه از سه منظر «سياستگذاري، قانونگذاري و اجرايي» به قضيه نگاه شود.
بديهي است كه موارد گفته شده براي پياده شدن، نيازمند زمان كافي از يك سو و طراحي يك طرح جامع از سوي ديگر است.
به همين دليل اين گزارش پيشنهاد ميكند: «تا تنظيم و استقرار برنامه جامع مورد نظر بايد خصوصيسازي در كشور با مفهوم واگذاري سهام را در محدوده واگذاريهاي خارج از صدر اصل 44 جستوجو كرد. در مرحله بعد با تنظيم يك برنامه مشخص يا ابلاغ لايحه قانوني سياستهاي مذكور، امكان بسط محدوده واگذاريها نيز فراهم شود.»
چالشهاي پيشرو براي واگذاري مصاديق صدر اصل 44
در اين قسمت، سازمان در نموداري به تشريح چالشهاي اساسي و راهكارهاي پيشبرنده حوزههاي مشمول خصوصيسازي پرداخته است.
صنايع بزرگ – صنايع مادر
موانع اصلي برســر راه خصوصيسازي «صنايع بزرگ-صنايع مادر» در شش مورد، به شرح زير آمده است: «نياز بالاي اين صنايع به حمايت دولت، نياز زياد به انرژي كه در حال حاضر بسيار ارزان است، نبود تطابق كامل توليدات با نيازهاي بازار، نبود ارتباط برخي از اين صنايع با منابع و بازارهاي بينالمللي و در نهايت بزرگي حجم و سرمايهبري بالاي شركت و ضرورت وجود مشتري با قدرت سرمايهگذاري بالا و استراتژيك ترجيحا خارجي».
راهكارهاي پيشبرنده براي چالشهاي عنوان شده براي خصوصيسازي صنايع بزرگ و مادر هم در موارد زير خلاصه شده است: «اصلاح ساختار، آمادهسازي براي پذيرش در بورس، تسهيل جريان ورود و سرمايهگذاري بخشخصوصي در بازار اين صنايع از طريق ايجاد شركتهاي جديد، ايجاد زمينههاي نظارت دولت به جاي تصدي در حوزه اين صنايع، ايجاد چتر حمايتي براي اقشاري كه در اثر خصوصيسازي در اين صنايع دچار چالش احتمالي خواهند شد».
خدمات بانكداري و بيمه و...
در سرفصل بعدي چالشهاي بخش خدمات بانكداري و بيمه و... در چهار مورد دستهبندي شده است. «تكاليف دولت به شركتهاي موجود در اين حوزه» در كنار «كارآيي پايين، نسبت به استانداردهاي موجود» دو مورد اوليه اين چالش هستند. همچنين «حجم بالاي نيروي انساني و دارايي شركتها و در نهايت كافي نبودن سازوكارهاي واگذاري اين واحدها» در زمره موارد بعدي هستند.
در مقابل چهار مشكل اساسي كه براي خصوصيسازي بخش خدمات بانكداري و بيمه و ... برشمرده شده، سه مورد هم به عنوان راهكارهاي برونرفت و پيشبرنده پيشنهاد شدهاند.
«تعريف شفاف ارتباط نظام مالي شركت با دولت و تاديه بدهيهاي دولت، ايجاد ساختار شركتي و نظام سود محور و در پايان اصلاح ساختار و آمادهسازي شركتها و حتيالامكان ايجاد زمينه پذيرش در بورس» پيشنهادات سازمان خصوصيسازي براي برونرفت از چالش در اين بخش هستند.
شبكههاي ارتباطي
اما مورد آخر به بررسي موانع و راهكارهاي برونرفت در بخش شبكههاي ارتباطي اعم از ارتباطات، نيرو، راه و هواپيمايي ميپردازد.
مشكلات سر راه خصوصيسازي اين قسمت شامل مواردي مثل «نبود وجود ساختار شركتي، وجود زيانهاي انباشته فراوان در بسياري از واحدها و در آخر بهرهگيري از يارانهها و منابع دولت و در مقابل تكاليف شركتهاي اين حوزه در برابر دولت» هستند. سازمان هم براي چارهجويي و رفع مشكلات، پنجگانههاي زير را پيشنهاد كرده است: «ايجاد ساختار شركتي، تجزيه شبكهها به حوزههاي كوچكتر، ضرورت بهرهگيري از روشهاي آزادسازي و ورود بخشخصوصي به جاي تمركز بر روي خصوصيسازي، هدفمند كردن نظام يارانههاي قبل از واگذاري و دست آخر حذف تكاليف در نظر گرفته شده و اعمال نظارت و سياستگذاري از طريق استقرار و تشكيل نهادهاي حقوقي مستقل و تنظيم مقررات اداري».
ورود به بخشخصوصي از مجاري ديگر
در ادامه اين گزارش ضمن تاكيد چندباره بر پيچيده و فني بودن فرآيند خصوصيسازي آمده است: «ابزار اصلي كوچك شدن دولت، كاهش تصديگري آن، كاهش هزينههاي غيرضروري و كند شدن روند رو به رشد شركتهاي دولتي، همانا متوقف شدن سرمايهگذاري دولت در زمينههاي خارج از صدر اصل 44 قانون اساسي و آزادسازي فعاليتها به مفهوم اجازه ورود به بخشخصوصي در آنهاست. بنابراين نبايد تمامي انتظارات براي هدف ورود بيشتر بخشخصوصي به اقتصاد كشور را از مجراي خصوصيسازي تصور كرد.»
و اما چند پيشنهاد
بهمنظور تسهيل روند واگذاري و مرتفع كردن چالشهاي پيش گفته، صرفنظر از معضلات طرف تقاضا و نبود وجود شرايط مناسب در بازار سرمايه كه در كوتاهمدت، راهكار اجرايي كاربردي مطلوبي پيشنهاد نميشود. در ساير زمينهها تدوين و تصويب قانوني فراگير و جامع در امر واگذاريها و الزام بيشتر دستگاههاي اجرايي به مشاركت در امر خصوصيسازي و اصلاح ساختار مناسب شركتهاي زيرمجموعه، خود بهگونهاي كه شفافيت و قابليت اتكاي بيشتر را براي شركتهاي دولتي فراهم سازد، از جمله راهكارهاي مطلوب است كه در اين زمينه پيشنهاد ميشود مراتب از طريق صدور بخشنامه و الزام دستگاهها به رعايت موارد فوق حاصل شوند.
همچنانكه ملاحظه شد عملياتي شدن سياستهاي ابلاغي اصل 44 قانوناساسي نيازمند مداخله نهادهاي قانونگذاري و اجرايي در بالاترين سطوح بهمنظور ساماندهي تصميمگيري و تبيين نحوه ورود تصميمگيري و ورود حوزههاي متعدد اجرايي دولت است. سازمان خصوصيسازي و هيات عالي واگذار فقط در قالب واگذاري سهام شركتهايي كه آماده انتقال و فروش به بخشخصوصي ميشوند، ماموريت دارند تا ايجاد بستر لازم براي اين امر، بايد اذعان داشت
بدنه اجرايي كشور نخواهد توانست به خصوصيسازيهاي عظيم در حوزههاي صدر اصل 44 مبادرت كند. ظهور چنين مواردي از يك سو نيازمند صرف وقت لازم خواهد بود و از سوي ديگر همچنانكه مقام معظم رهبري تاكيد فرمودهاند، كماكان استقرار و تداوم ستاد قوي اجراي اصل (44) قانون اساسي با محوريت بالاترين مقام اجرايي كشور و مشاركت كليه دستاندركاران را طلب ميكند. )
